😈新形势下政府引导基金面临的机遇与挑战😯

　　张慧雪

　　●新形势下政府引导基金的高质量发展，需要平衡政策目标与市场规律，有为政府与有效市场协同发力。通过提升基金市场化运作水平、聚焦重点投资方向以及拓宽基金退出渠道，政府引导基金有望在支持实体经济发展、培育新质生产力方面发挥更大效能

　　近年来，政府引导基金作为财政资金市场化运作的重要工具，在服务国家战略、推动科技创新、促进产业集聚、发展新质生产力等方面发挥了重要作用。以广东为例，2025年4月30日，广东省人民政府办公厅印发《广东省进一步激发市场主体活力加快建设现代化产业体系的若干措施》(以下简称《若干措施》)。《若干措施》提出，建强产业基金体系。全省统筹资源整合组建超万亿元总规模的产业投资基金和创业投资基金，其中省级基金规模超过1000亿元，以国有资本带动社会资本，形成天使投资、风险投资、私募股权投资、企业并购投资、S基金等有效投资体系。

　　政府引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。自2002年我国首只中关村创业投资引导基金成立以来，政府引导基金先后经历了探索起步阶段(2002-2007年)、规范化运作阶段(2008-2015年)以及转型升级阶段(2017年至今)。根据投中研究报告显示，截至2024年底，政府引导基金规模达3.35万亿元，覆盖科技创新、产业升级、基础设施、绿色发展等多个领域。

　　政策红利促进政府引导基金迅速发展

　　近年来，国家高度重视政府引导基金的作用，出台系列支持政策。2025年1月，国办印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，着重强调政府基金应聚焦重大战略领域，通过资本引导加速新质生产力培育。5月，科技部等七部门出台《加快构建科技金融体制有力支撑高水平科技自立自强的若干政策举措》，将构建中国特色科技金融体系提升至支撑科技自立自强的战略高度。

　　此外，地方政府也结合区域经济特点，设立专项基金支持本地优势产业，如广东省智能产业基金、深圳“20+8”产业基金群等。2025年6月3日，广东省财政厅印发《广东省政府投资基金管理办法》，提出政府投资基金突出政府引导和政策性定位，聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，发展耐心资本，注重发挥实效。

　　随着中央和地方不断完善政府引导基金的管理政策，越来越多的社会资本愿意与政府引导基金展开合作。一方面，政府率先投资向外界传递了积极信号，政府信用背书降低了投资风险。另一方面，政府引导基金的投资具有长期性，政策扶持可带来更高的长期回报。例如，合肥市政府引导基金通过与知名风险投资机构合作，成功培育了京东方、蔚来、科大讯飞等一大批明星企业。

　　现阶段，我国正处于新旧动能转换的关键节点，政府引导基金在促进基础研究、应用研究、科技转化等创新活动方面具有独特优势。例如军民融合发展基金，针对军工领域急需核心技术加大投资，有效解决了“卡脖子”难题。未来，人工智能、量子计算、生物医药与健康等领域将成为政府引导基金重点投资方向。

　　政府引导基金面临管理体制方面的诸多挑战

　　政府引导基金一方面要实现政策目标，另一方面又要保证资金保值增值，这对基金投资管理提出了较高要求。部分基金投资缓慢，存在资金闲置、甚至违规举债等，《关于公示深圳市政府投资引导基金清理子基金及缩减规模子基金名单的通知》就曾公布过25只被清理子基金以及12只缩减规模子基金名单，其中被清理的子基金有两只规模高达100亿元。

　　政府引导基金的地域属性容易进一步加剧区域发展差距。根据投中研究报告显示，华东地区的政府引导基金数量和规模均为西北地区的10倍左右。经济发达地区的长三角和珠三角基金运作较为成熟，配套设施齐全，而中西部地区受制于社会资本较少、专业人才不足、产业基础薄弱等因素，导致基金运作效果较差。

　　政府引导基金退出渠道受阻，导致政府财政负担加重。自2002年我国成立第一只政府引导基金以来，至今大部分基金都已走完一个完整投资周期，正处于退出阶段。被投资企业上市周期长、并购市场不活跃等，使得基金退出困难，影响资金循环使用效率。

　　促进政府引导基金高质量发展需要体制机制创新

　　首先，提升政府引导基金市场化运作水平。一是厘清政府与市场的边界，减少行政干预，提高基金运作效率。二是完善基金激励机制，吸引社会资本长期合作。例如针对基金投资期，增加更为宽容的容错机制条款，激励基金“投早投小投科技”。三是改变单一财政考核指标，制定兼顾政策目标和经济收益的多维度评价体系。

　　其次，聚焦重点投资方向。从募集端来看，建议由政府部门或行业协会牵头，建立政府引导基金数据库，实现全国信息资源共享，避免基金重复设立。从投资端来看，建议各地区聚焦本地优势产业展开重点投资，对于早期硬科技的项目，设立专项子基金，提供长期稳定支持。

　　最后，拓宽政府引导基金退出渠道。从传统退出路径来看，持续推动IPO和并购退出。包括加强与科创板、北交所的对接，鼓励企业赴境外上市。同时鼓励行业龙头企业并购政府引导基金投资的中小企业，形成产业整合。从新兴退出渠道来看，鼓励市场化机构设立S基金，承接政府引导基金份额。《加快构建科技金融体制有力支撑高水平科技自立自强的若干政策举措》提出，“评估北京、上海、广东等区域性股权市场私募股权基金份额转让试点成效，进一步优化份额转让业务流程和定价机制。鼓励发展私募股权二级市场基金(S基金)”。

　　作者单位：广东财经大学会计学院

　　本文系广东省哲学社会科学规划项目(GD25DWQYJ07)的研究成果 😿